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粤港澳大湾区信用治理的法治化研究

粤港澳在线 2021-4-22 15:46 9

摘要:  全文字数:5690阅读时间:18 分钟粤港澳大湾区经济一体化发展须建构在跨境社会信用体系完备的基础上,而健全的社会信用法治规范是跨境社会信用健康发展的根本。虽然粤港澳大湾区目前面临“一国两制三法域”的限制, ...

粤港澳大湾区信用治理的法治化研究

全文字数:5690

阅读时间:18 分钟

粤港澳大湾区经济一体化发展须建构在跨境社会信用体系完备的基础上,而健全的社会信用法治规范是跨境社会信用健康发展的根本。

虽然粤港澳大湾区目前面临“一国两制三法域”的限制,但粤港澳跨境信用治理作为一种新的制度安排,须在法治基础上突破各地不同的“硬法”壁垒,以具有沟通性、灵活性的“软法”治理推动跨境信用合作之法治协同发展,并以实现粤港澳社会信用治理的标准一致性为目标。

粤港澳跨境信用合作的“软法”规范,须以“互联互通”为理念,并坚持区域平等、信息公开与多元沟通原则,做出制度性双边互动安排,方能得到大湾区民众的支持,从而促进“软法”的有效实施。

2019年2月中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《纲要》)。

《纲要》指出,为深化粤港澳合作,进一步优化珠三角九市投资和营商环境,提升大湾区市场一体化水平,应全面对接国际高标准市场规则体系,加快构建开放型经济新体制,形成全方位开放格局,共创国际经济贸易合作新优势,为“一带一路”建设提供有力支撑。

为打造具有全球竞争力的营商环境,应发挥香港、澳门的开放平台与示范作用,支持珠三角九市加快建立与国际高标准投资和贸易规则相适应的制度规则,发挥市场在资源配置中的决定性作用,减少行政干预,加强市场综合监管,形成稳定、公平、透明、可预期的一流营商环境。

尤其,在诸多制度规则中,应加快珠三角九市社会信用体系建设,借鉴港澳信用建设经验成果,探索依法对区域内企业联动实施信用激励和失信惩戒措施。

目前,粤港澳大湾区内覆盖全社会的征信系统还未有效建立,“一处守信、处处得益,一处失信、处处受制”的联动机制仍未设立。

然而,社会信用体系的成熟度是衡量区域经济一体化水平的重要标尺,随着粤港澳大湾区建设的加速,粤港澳三方有必要推动区域信用合作协调机制,方能提高粤港澳大湾区经济质量,避免严重失信行为所导致的私权受损与金融风险,并有助于维护区域经济安全、降低商务成本、提高市场效率。

与此同时,完备的法治规范是区域社会信用健康发展的根本,但因为粤港澳大湾区具有独一无二的“一国两制三法域”特点,粤港澳大湾区信用合作将面临诸多法制矛盾,且粤港澳大湾区内部各地法治发展水平不均衡,一定程度上阻碍了大湾区法治协同发展。

因此,粤港澳大湾区跨境信用治理作为一种新的制度安排,需在法治基础上突破各地不同的“硬法”体制壁垒,以“软法”治理推动跨境信用合作的法治协同发展。

一、粤港澳区域信用合作的挑战

粤港澳区域信用合作乃以建构粤港澳三地信用治理一体化为目标,亦即以健全覆盖全社会信用主体信用记录为基础,以合规信用信息服务系统为支撑,以激励诚实守信和惩戒失信行为为约束的粤港澳跨境信用治理一体化制度体系。

(一)信用合作之难点

目前,粤港澳大湾区信用合作机制的推进仍然存在着一些挑战,主要来自于粤港澳三地缺少跨区域联合部门进行统一安排和部署、信用信息标准和平台建设严重滞后,以及区域信用体系建设缺少法律保障等因素。

换言之,由于区域之间存在诸多差异,在各地方依据自身需求进行安排和部署之情形下,使得区域信用管理工作衔接性、紧密性不够;各地区的信用服务机构信用信息征集、信用评价的标准不统一,故各地区间信用信息共享、信用评级结果互认与联合惩戒机制之建立有较大的难度;此外,我国尚无一部全国性的信用法律法规对信用信息的归集和管理等进行明确规定,极大地制约了区域征信活动的合作开展。

由于粤港澳三地覆盖全社会的征信系统还未有效建立,“一处守信、处处得益,一处失信、处处受制”的粤港澳大湾区联动机制仍未设立;更有甚者,粤港澳三地涉及“一国两制三法域”特点,导致粤港澳跨境社会信用体系的建立尤其缺乏法治基础。

这在一定程度上影响了粤港澳大湾区信用一体化对维护区域经济安全、防范金融风险、降低商务成本、提高市场效率等作用的有效发挥。

(二)粤港澳大湾区信用合作之构建

社会信用体系的成熟度是衡量区域经济一体化水平的重要指标,为克服粤港澳大湾区信用合作的挑战,粤港澳三地应着眼于跨境社会信用体系之建设与完善;对于粤港澳三地政府来说,应着眼于转变政府职能、增强合作意识,探索跨域信用治理模式。

简言之,粤港澳大湾区信用治理一体化建设,是在包括政府、市场、非政府组织在内的多元主体间的合作,属于一个可调适的过程,分阶段达成目标;不同参与者在不同的建设与合作阶段,其角色与责任将有所变化。

跨境社会信用体系的初期建设,宜采用“政府主导、市场化运作”的模式,由各地政府主导构建跨境社会信用体系,共同出资组建跨境的征信机构,并采用市场化机制、企业化经营开展信用联合征信业务。

各地政府在跨境社会信用建设起步期,适度地控制和影响信用体系建设路径,以及引导跨境社会信用市场构建与信用产业之培育。

建设跨境社会信用体系的主要路径包含:

建立覆盖粤港澳大湾区的信用信息系统及其监管体系。

首先,须加强地方公共信用信息平台建设,推进企业信用基础数据库、个人信用基础数据库和信贷征信数据库数据的交换和应用;

其次,加强部门信用信息系统建设的规范和统一以及互联互通;

再者,建立跨境的信用监管体系,强化失信违法等数据的记录、交换、共享和应用,实现跨境的分类监管和联动监管。

严格规范粤港澳大湾区跨境信用服务市场。

首先,须制定跨境信用服务市场和机构的监管办法,依法实施分类监管,维护跨境信用服务市场秩序;

其次,推动成立跨境信用服务行业协会,建立信用服务机构和从业人员的行业基本准则和业务规范。

构建守信激励和失信惩戒机制。

首先,加大对失信行为的惩戒力度,主要来自于纳税、信贷、环境保护、生产安全、公共安全、合同履行、产品和服务质量等重点领域信用记录以及司法领域失信被执行人信息为重点。

其次,制定信用基准性评价指标体系和评价方法,完善失信信息记录和披露制度,使失信者在市场交易中受到制约,同时更可利用媒体曝光,引起全社会的道德谴责。

再者,通过行业协会对违规失信者按照情节轻重实行警告、通报批评、惩戒。

跨境社会信用体系之发展期建设,宜构建起“市场为主、政府为辅”的跨境社会信用体系。

首先,各地政府要逐步放开跨境信用市场,引入民营的征信机构,支持条件与经验充分的企业进入跨境信用行业,增加市场竞争以提高跨境征信行业的服务水平。

其次,待条件成熟时,各地政府宜逐步退出跨境信用市场,或可将自己持有的跨境征信机构股权出让给其他民营的市场主体,发展为完全由市场需求所驱动的跨境征信行业,各地政府则专注在征信行业的有效监管,以保证信用行业的健康运行。

二、粤港澳法治发展之融合

目前粤港澳大湾区跨境信用合作的落实仍有一定困难,其中一个主要因素来自于跨境信用体系建设还缺少法治保障。

粤港澳法治发展之协调合作,是推动大湾区融合发展、促进高质量互联互通的重要基石;三地法治发展的融合与协调,将有利于消除制度壁垒与障碍,使得大湾区内的企业与个人不必承担额外的制度成本和法律风险。

粤港澳法治保障之发展与融合,在目前虽有相当的难度,但仍有途径可寻。

(一)粤港澳法治融合发展的困境

粤港澳三地基于“一国两制三法域”特点,大湾区的融合与建设在目前缺乏区域法律制度(硬法),且整个区域的法治协调发展与融合面临诸多挑战。

与纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区三大世界一流湾区相比,粤港澳大湾区最突出的是“一国两制、三法域、三关税区”的特殊情境,珠三角九市属于中华法系、香港属于英美法系、澳门属于大陆法系,故在法律理念、法律体系、法的渊源与解释等诸多领域的差异是不可避免的。

尤有甚者,粤港澳大湾区各地的法治发展极为不平衡,更造成大湾区法治保障的复杂性。港澳的法治化程度较高,法治文化较为成熟,而内地相比而言,其法治化程度普遍仍有改进余地,且广东省珠三角九市之间法治状况也有很大差异,广东省各地法治发展步奏还不协调。上述差异与不平衡,将影响到大湾区法治发展融合。

粤港澳三地法律制度存在差异。港澳法律制度与内地的法律制度,由于产生的历史背景、客观条件不同而有着很大不同。香港法律以普通法为主,呈现了英美法风格;澳门法律以葡萄牙法制为模板,具有大陆法系的特色;内地的法律制度与香港存在较大差别而与澳门相似,即都属于大陆法系,其法律都以成文法形式为主,注重法典的编纂,但在法律规则、司法组织和诉讼制度方面,内地与澳门也存在较大差异。

此外,粤港澳三地司法机关的司法权限不同。由于内地、香港、澳门原生法律制度存在较大差异,而香港、澳门又享有立法权、独立的司法权和终审权,使得三地之间法律制度的协调变得非常困难,而粤港澳大湾区要建设高水平互联互通市场,实现生产要素的自由流动,则迫切需要协调三地之间的相关法律制度。

粤港澳三地分属三个独立关税区,香港、澳门是两个单独关税区,珠三角九市则属于内地关税区。

单独关税区乃世贸组织框架下的概念,是指依据《关税与贸易总协定》及其后的《马拉喀什建立世界贸易组织协定》,在对外贸易关系和关贸总协定或世贸组织多边贸易协定所规定的其他事务方面,享有经贸事务层面的完全自主权,可成为上述协定之缔约方的非国家实体。

粤港澳三地作为单独关税区参加世贸组织,即受到该组织的多边贸易规则之拘束,而其中的“最惠国待遇原则”规制将造成粤港澳大湾区建设的最大法律障碍,亦即粤港澳三地在货物贸易、服务贸易及知识产权保护三大方面都应遵守最惠国待遇原则,不得单独给予对方任何好处、优惠、特权或豁免。

换言之,由于个别的单独关税区,基于维持关境存在的需要,皆有各自独立的贸易制度和关境措施,故粤港澳三地相互间的经贸往来都要受到这些不同制度的约束,且形成了一种独特的现象:

一方面,内地与香港、澳门同属一个主权国家,应当可以实行自由贸易;另一方面,内地与香港、澳门是世贸组织三个独立的成员,是三个单独关税区,相互间的经贸合作既受关境的阻碍,又受世贸组织多边贸易纪律的约束,不能给予特别优惠待遇。

对粤港澳大湾区建设而言,三个单独关税区的存在及三种不同法律制度的实施,将11个城市群分割为三个市场,阻碍了生产要素在大湾区高效便捷地流动,增加了大湾区建设的成本。

(二)粤港澳信用治理之法治发展

粤港澳三地之法治发展与融合存在诸多挑战,已如前述。为消除粤港澳三地社会信用制度壁垒,使得大湾区内的企业与个人不必承担额外的制度成本和法律风险,笔者认为以下几点值得重视,借此推动粤港澳三地信用治理之法治发展融合与协调。

党的领导是推动大湾区信用治理的根本保证,也发挥统领全局的作用。

通过《纲要》、《实施意见》等重要文件制定出台,党首先是提出了大湾区发展的指导思想、总体规划和战略部署,指明了大湾区信用治理的方向和路径;其次,在推进大湾区信用治理的过程中,必然会接连遇到挑战,尤其涉及粤港澳三地信用社会制度机制协调的问题,此时更需要党发挥领导优势,统筹协调中央与粤港澳三地的资源予以解决。因此,只有坚持党的领导,才能确保大湾区信用治理之法制建设的有序展开。

围绕粤港澳信用治理的初期目标、阶段性规划及其治理需求形成相应的法治建设规划。

在粤港澳信用治理的建设初期,“合作与转型”是大湾区治理创新的首要任务。此时,要求中央加强顶层设计,由中央与粤港澳地方政府签订合作框架协议并构建常态化合作机制;中央通过法定程序拓宽广东及自贸区进行先行先试、制度创新的空间;粤港澳三地清除区域供给障碍,减少跨境交流的规则限制等。

随着粤港澳信用治理建设的推进,粤港澳信用治理的侧重点由 “促进合作”向“深化和保障合作”转变,目标在于通过破解信用治理面临的障碍,创新信用治理合作方式,促进粤港澳三地社会信用市场高水平互联互通与融合发展等。与之相对应的法治建设,应当着重于构建监督、评估等实施机制,保障粤港澳三地信用治理之合作能顺利展开;建构市场主导的开放型经济新体制,不轻易干预市场主体、社会组织的合作;在金融监管、信息管理、社会信用等领域签订合作协议;建立社会信用治理的跨境合作机制等等。

我国目前的行政法律规范并未规定行政机关跨区域合作的权限,建议在中央授权的基础上,赋予粤港澳三地各政府之区域合作权。详言之,宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在规定各级政府职权时都有“在本行政区域内”的限制性用语,且我国现行法律体系中尚缺乏明确的各地方政府合作的条款。前述情形对于粤港澳大湾区各地方政府跨境信用治理之合作,将造成无治理权限的合法性疑虑;为了粤港澳三地融合发展,须由中央授权赋予粤港澳区域合作权,借此解决跨境信用治理合作之合法性难题。

宜采取“软法”治理模式推动大湾区法治发展。

从“软法”治理的必要性而论,在缺乏跨境信用合作法律(硬法)规制的背景下,或可采用“软法”路径落实粤港澳三地法治发展的一体化,由三地政府通过签署一系列“宣言”“协议”或“规划”等多种形式文件,亦即平等、自愿和协商形成非规范性的软法文件,进行粤港澳三地的跨境信用治理合作。

在前述背景下,基于“软法”治理的特性,例如制定与内容富有弹性、制定与实施具有高度的协商性、不依靠国家强制力保障实施、强调协商解决纷争等特性,强调多元主体自我决策、平等协商、自律互律等特性,推动社会自我治理、自我规制,加强“软法”治理就成为“拆墙松绑”、消解制度壁垒与推动粤港澳三地跨境社会信用协同治理的务实选择。

因此,“软法”可以突破“一国两制三法域”以及传统行政区划等多重因素的束缚,弥补“硬法”滞后性、刚性引起的制度缺位与失灵,推动中央与粤港澳地方政府对区域社会信用问题进行沟通协商,在平衡各方利益的基础上达成共识。

从“软法”治理的内容而论,其法治内容宜比较粤港澳各地之优势和互补,有效借鉴和吸收各地社会信用治理机制中与国际接轨的规则和标准后,才予以形成。然而,相关法治内容须建立在信息公开制度与有效的多元沟通机制之上,方能得到大湾区民众的支持,从而促进“软法”的有效实施。

详言之,所称的“多元沟通机制”包含三个沟通机制的有效运作:“粤港澳地方政府间双向度沟通”“大湾区民众、非政府组织间的双向度沟通机制”,以及“粤港澳政府与各自民众、非政府组织间的双向度沟通机制”。当三个沟通机制具体实现后,大湾区跨境信用治理的制度安排才能真正契合现实需要,并获得广大的支持;尤其,在多元沟通机制基础上,目前粤港澳法治发展融合所面临的法治发展的不平衡性才能获得适当的解决。

从“软法”治理的效力而论,原则上不具备“法律约束力”且不借由国家强制力(包括司法审判)确保其施行,但一般却可由社会自治力量及市场机制落实其行为规则而具有“现实上拘束力”。其次,“软法”的效力可以说是建构在信息公开制度与多元沟通机制之基础上;在前述两种机制有效运转的前提下,粤港澳三地民众才能出于自愿遵守“基于软法治理机制所生的具有合理性”之法治内容。

粤港澳大湾区经济一体化发展须建构在跨境社会信用体系完备的基础上,而健全的社会信用法治规范是跨境社会信用健康发展的根本。

虽然粤港澳大湾区目前面临“一国两制三法域”的限制,但粤港澳跨境信用治理作为一种新的制度安排,须在法治基础上突破各地不同的“硬法”壁垒,以具有沟通性、灵活性的“软法”治理推动跨境信用合作之法治协同发展,并以实现粤港澳社会信用治理的标准一致性为目标。粤港澳跨境信用合作的“软法”规范,须以“互联互通”为理念,并坚持区域平等、信息公开与多元沟通原则,做出制度性双边互动安排,方能得到大湾区民众的支持,从而促进“软法”的有效实施。

(作者系北京理工大学珠海学院副教授)

来源丨珠海特区报

排版丨肖珺

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