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粤港澳大湾区城市治理的沿革与发展

粤港澳在线 2020-8-7 11:00 46

摘要:  引言在国家治理体系亟待加强的背景下,粤港澳大湾区作为中国创新发展的先行地区,其在近现代中国迈向工业化社会的历程之中,经历了面向西方列强被动开放的历史;与此同时成为向东南亚地区文化、经济、人员输出的最前 ...

粤港澳大湾区城市治理的沿革与发展

引言

在国家治理体系亟待加强的背景下,粤港澳大湾区作为中国创新发展的先行地区,其在近现代中国迈向工业化社会的历程之中,经历了面向西方列强被动开放的历史;与此同时成为向东南亚地区文化、经济、人员输出的最前沿,并孕育出开放包容的社会文化精神。改革开放的40年,以经济特区为窗口,在经济飞速发展的同时,粤港澳本地的城市治理改革与示范效应开始显现并得到社会关注。

当下,梳理大湾区的治理历史沿革,有利于按照《粤港澳大湾区发展规划纲要》的要求,在产业创新培育、人居美好家园营造、系统风险防控等方面进行探索与实践,为世界文明贡献中国经验。

一 、城市治理对于现今中国的紧迫性

城市治理是国家治理体系非常重要的组成部分。当前,中国已进入新时代,党的十九大报告指出,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,在此背景下,中央在继续扩大全面改革开放的同时,加大了国家治理的力度:力度空前的精准扶贫使我国的贫困发生率从2012年的10.2%下降至2018年的1.7%,6年间累计实现了8238万人脱贫;党的十九届四中全会更是做出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,要求实现国家治理体系和治理能力的全面提升。

但时至今日,我国尚未就城市治理体系的框架形成稳定的共识。在40年的快速城镇化进程中,城市政府从最初的计划经济时的分配主体,迅速主动地变为经济发展的推动者;而在掌控了数十倍于改革开放初期的城市财富和人口汇集资源后,城市政府发现其之前凝聚一切力量促进经济发展的做法,遗留下众多历史问题,且还不断衍生着新的风险和矛盾。城市治理理论系统性研究的缺失,标志着我国的治理能力还停留在初级阶段,间或出现的一些城市治理的实践探索如公众参与、社区管理,更多地是基于工作程序或者偶发事件的需要,缺少可持续性。

不同于西方国家政府长期以公共事务立法为主的城市治理(实际上,这种治理模式近年来在欧美已经因经济发展放缓导致福利下降而引发社会质疑),中国改革开放以来的城市治理实际上更是一种“城市运营”。这是中国城市政府职能的重要内容和最活跃表现,是一项制度创新,这种模式在中国的发展轨迹为城市建设—城市管理—大城管—城市经营—城市治理,其内涵、内容等皆处于完善与发展中[1]。纵观世界发达国家,其现代治理能力的提升都是经历了长期的经济、外交、社会、文化的发展动荡而逐步形成的[2]。中国也难以跨越这个规律,但改革开放40年快速推进的城镇化、工业化进程,以及全球化浪潮迅猛兴起的复杂背景,势必会加强我国提升治理能力的紧迫性,相关工作的提速不可避免。

中国的城镇化进程被压缩成一个“混合体”,既有传统农业社会生产方式上个人集权的残留,也有工业文明下产业的蓬勃发展、资本的快速成长甚至垄断性操纵,还有信息时代互联互通和共享的利好及挑战,三种不同阶段的影响互为交织,在中国不同地区形成多样的城乡治理特色。整体来看,40年改革开放创造了举世瞩目的经济发展奇迹,但由于政治体制改革本身具有“滞后性”[3],导致本应同步推进的社会管理体制改革失速,造成社会利益分化、贫富差距拉大、公共资源分配不均、社会矛盾冲突激增等现实问题日益突出[4-5]。与此同时,改革开放以来社会价值理念趋于多元,社会组织也呈多元化快速发展态势[6],“全能型”政府逐渐向“服务型”政府转变,过度片面追求GDP的形势有所扭转,但社会组织力量仍然较弱,社会管理的主体依然单一,手段缺乏弹性,政府管理体制改革有待继续深化[7]。

在经济全球化不断深入而国家利益又不断强化的国际背景下,中西方竞争日趋激烈,社会治理成为中西方意识形态交锋的重要领域。城市作为人口、经济的高度集聚区,更是各种社会矛盾和公共治理危机的集中体现区[8]。城市治理能力强弱直接关系到国家在全球的竞争力,加快城市治理改革已成为时代的紧迫要务。“一带一路”倡议提出以来,中国作为高增长“新兴经济体”在国际上的经济地位日重,其政治、行政与文化的呈现越来越引发世界的关注。寻找与世界文明相融合的共同价值观,并以此作为治理改革的“公约数”,是中国与世界和平共处的长期方向。

二 、前大湾区时代城市治理变革:历史衍生的治理融洽性

中共中央、国务院2019年2月印发实施的《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》),作为指导粤港澳大湾区合作发展的纲领性文件,在促进社会保障和社会治理合作等方面明确了港澳与内地的合作关系。根据《规划纲要》提出的目标,回溯粤港澳大湾区(以下简称“大湾区”)历史,特别是近现代的发展历程,有助于从根本上理解大湾区城市治理的历史沿革与特色。大湾区所在地区从近代鸦片战争之后的被迫开放,到中央设立改革开放经济特区的主动发展,经历了将近200年融入世界发展格局的进程。梳理这样一个发展进程看似错综复杂,但如果聚焦于地区治理的变革,探究其变革的历史背景,分析变革的动因与影响,就可以发现粤港澳地区早已呈现出与时代符合的治理先进性,在内外因共同作用下,形成了富有自身特色的治理融洽性

2.1 对外开放催生下的市场经济萌发

历史回溯到英国1792—1793年派遣马戛尔尼使华,这被称为欧洲为改变中西方交往方式所做的一次最著名、最友善和最不“炫耀武力”的努力,目标是取得通商贸易和外交的利益[9]。在表面“友善”的外交途径被清政府拒绝后,西方列强用“鸦片贸易”敲开了中国封闭的国门,而中国则以“虎门销烟”的反抗悲壮开启了被列强侵略的丧权辱国近代史。彼时的广东、福建等地经历了被强行开放、抗争、失败、接纳的洗礼,亦成为中国“睁眼看世界”的第一批知识分子集中诞生地。

在西方强权施压之下,岭南地区在中国近代通商从陆路转为海洋贸易中独占先机。1757年,清政府指定的全国唯一专营对外贸易的“半官半商”垄断机构“十三行”落户广州,至1842年中英签订南京条约时止,其独揽中国外贸长达85年[10]。第二次鸦片战争之后,广州十三行所在地——沙面被英法强行租借,设立英法租界,虽成为中国近现代史上的一个污点,但也为岭南地区开展对外贸易提供了便捷通道。

粤港澳大湾区城市治理的沿革与发展

1861年广州沙面的英租界被划分成82段,法租界被划分为24段(图片来源:根据广东外事博物馆展出历史图片绘制)

伴随外贸活动的自主经营,粤商积累了生存与发展的原始资本,地方政府对经济发展也大力支持,广东获得了较好的发展机遇。其工业在“一战”期间步入黄金时期,电力、机器制造业、造船业、航运业等都获得了长足发展。据不完全统计,1914—1917年,广东新开设的工厂达106家,使用动力与非动力的城市工厂的工人总数为58104人。1929年,广东官办省营企业只有5万元资本,此后8年间全省新建省营现代企业20多家,数量为全国各省同类企业之冠,总资本达7000万元;民营企业也从几百家发展到2000余家,其中新式企业达350余家,总资本从1929年的654万元发展到1936年的1500万元[11]。

改革开放以后,粤港、粤澳之间的政府关系打破了新中国成立以来的政治僵局[12],在粤各市政府“搭台”、港澳企业“唱戏”的市场格局作用下[13],粤港澳地区迅速成为国内市场化程度最高的地区之一。城市经济的逐步协同促使同根同源的粤港澳三地的社会文化交往也逐渐加深,港澳知名人士霍英东、李嘉诚、何贤、何鸿燊等人都曾捐出大量资金兴建教育、文化、体育、休闲等服务设施。港澳企业家开发的旅游景点、兴建的白天鹅宾馆等一批星级酒店,为广东的旅游业发展做出了重大贡献,“前店后厂”的地域分工与合作模式成就了三地社会经济的飞速发展[14]。

在城市治理方面,经济的高速发展促使粤各地政府在城市管理上非常注重吸收香港的经验,特别是政府工作人员作为公务员的职责定位、公共资源的依法保护、审批机制的完善、公众意见的表达等方面。快速工业化、开放的市场环境、现代的契约精神构成大湾区城市治理的经济社会基础。香港和澳门回归之后,粤港澳三地政府合作全面深化,通过中央政府和地方政府的政策创新,三地不断突破合作中存在的制度性障碍,为大湾区时代的来临提供了实践经验,并奠定了制度基础[15]。

2.2 分权放权探索地方自治

南粤是著名的侨乡,毗邻香港、澳门两个对外开放门户,具有中西文化长期交汇的优势,加以经济繁荣,因此地方自治萌发较早。孙中山评论自己的故乡时曾说过:“不在地形之便利,而在人民进取性之坚强;不在物质之进步,而在人民爱国心之勇猛”。近现代以来,经过长期多方力量的博弈,形成了包容度较高的分治实践。

近代广州是孙中山领导的民主革命的策源地。1921年《广州市暂行条例》颁布,正式确立其行政主体地位,广州成为近代中国“第一市”。“广州市”的制度化之路,不仅包含管理区划上的城乡分离,还包含超越南海、番禺两县分治的格局、实现城厢内外(城内与城外关厢地区)的整合,以及处理与省级政府权限关系等一系列复杂变动[16]。

佛山作为广东著名的历史文化名城,其市县行政管理的改革探索在中国快速城镇化中显得异常突出。2002年12月,佛山将南海、顺德、高明和三水设为区。但与其他城市不同的是,此前的佛山市区无论是行政管辖面积还是经济总量,与被合并的县相比,都有不小的差距(合并当年,位列全国百强县前两位的南海、顺德GDP分别为440亿元和437亿元,而调整前佛山市区GDP甚至不如南海或者顺德的一个发达乡镇),因而被称为“小马拉大车”。这之后,佛山在交通布局、城市规划、城市中心区建设等方面进行了全市域的统筹,但同时保留了区县的部分自主权。顺德更是作为省直管县的试点,其主管权属屡次变化而成为强县治理试验的鲜活样本。2009年开始,佛山市进行了区县放权与大部制改革的探索,顺德、南海、禅城、三水、高明5区行政事权划分为文化、规划、经济、监管、建设、保障等大类,实行大部门首长负责制,实现决策扁平化,以期进一步提升地方发展的自主性。

深圳市区管理的改革力度更大。为实现市区分权由“市决策、区实施”向“市统筹、区决策”转变,深圳市政府于2015年开始,以罗湖区为试点,先行开展城市更新审批在规划国土、住建等7个市层面职能部门的事权下放。之后两年,又陆续下放排水、交通管理等事权144项,旨在建立属地负责制,压缩审批流程。

市县分治的恰当性取决于地方经济社会的规模与决策能力,更依赖省市政府相对完善的法规框架体系。以深圳的城市更新为例,市政府经过前期研究和多个案例的实践,出台《深圳市城市更新办法》以及实施细则等地方政府规章,并陆续配套包括总体引导、规划计划、住房保障、用地处置、地价计缴、实施监管6大方面20余项技术规范,让各区在得到审批授权的同时,获得清晰明确的法规依据。

2.3 多方参与建构协商平台

以珠三角地区代表性城市的城市规划委员会制度为例。1986年,深圳在学习香港经验的基础上,成立城市规划委员会;1998年,深圳市城市规划委员会被确定为常设机构,并首次吸纳社会人士参加,城市规划管理决策走向多方参与。2006年,广州设立了第一届城市规划委员会。深广两地城市规划委员会的委员由城市建设有关的政府各局办公务人员、业界专家以及公众代表共同构成。半官方的城市规划委员会制度最大的好处是让公众意见参与到决策过程,在规划编制审批过程中,把公众参与作为决策程序必须经过的一环连接政府与社会,形成政府与社会的共识,并在利益相关方的博弈中作为冲突裁决机构,同时保持一定的制度弹性[17]。

深圳的示范作用在后续城市规划审核制度中得到了推广:2004年《广东省控制性详细规划条例》的颁布使城市规划委员会成为省域城乡规划管理领域的一项制度创新;2016年2月中共中央、国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,明确了全面推行城市规划委员会制度,以集体决策取代过去的行政首脑个人决策。

协商平台的价值在城市更新领域体现得最为明显:始于2006年的恩平路改造项目作为广州市政府落实“中优”城市发展策略的重点改造工程,在此后13年的时间内,历经拆迁指导思想“拆”还是“留”的决策困境。前后三版规划反映出参与决策的主体范围扩大后,多方利益和意见的博弈。其中产权意识和公众参与意识的提高,是恩宁路改造过程中社会多元主体积极参与城市更新决策的根本动力和原因。共同的拆迁利益诉求使得社区网络在拆迁过程中逐步形成和强化,产生了大量居民自组织的集体行动[18]。

城市具有天然的共享与学习职能,多方合作的“开门式”公众活动平台具有强大的生命力,可以有效推进城市的共享职能,帮助个人学习成长。“深港城市\建筑双城双年展”由深圳市政府委托知名建筑师与艺术家作为总策展人,联合多家机构与个人参与,自2005年创办至今已举办八届,成为全球唯一的城市\建筑双年展。它的特别之处在于,展场不是封闭在固化的艺术空间,而是促进市民与旧厂房、旧城、城中村、市民中心、高铁枢纽等空间形成互动,逐步成为城市面向世界的现代艺术启蒙与讨论的大型公众活动。

粤港澳大湾区城市治理的沿革与发展第七届深港城市\建筑双城双年展在深圳南头古城举行(图片来源:笔者自摄)

三 、大湾区时代以产业创新和美好人居为目标的治理优化

2004年至今粤港澳大湾区总体性规划经历了三个阶段。珠江三角洲城市群的第一阶段,主要规划包括《珠江三角洲城镇群协调发展规划》(2004年)、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(2008年)、《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》(2009年)等。环珠江口宜居大湾区的第二阶段,主要规划是粤港澳三地2010年联合启动编制的《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划研究》。

粤港澳大湾区发展全面启动的第三阶段,始于2015年国家发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,提出打造粤港澳大湾区;2017年国务院《政府工作报告》提出研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划;随后,国家发展改革委牵头研究编制《粤港澳大湾区城市群发展规划》;2017年5月,广东省第十二次党代会提出,携手港澳共同建设粤港澳大湾区,并出台一系列政府文件和相关规划。三个阶段的规划目标逐步清晰,从城镇协调发展,到生态宜居,再到产业与制度创新,大湾区有必要从实施方面探索实现目标的路径与制度

3.1 土地和空间机制促进产业创新

对于地理空间而言,一个地区形成的社会能否适于创新,存在某种“最优分裂原则”。创新在带有最优中间程度分裂的社会里发展最快:太过统一的社会易于僵化,太过分裂的社会也不占优。大湾区东西两岸土地资源、交通区位、文化习俗、基础产业都存在一定的差异,加上香港、澳门两个特别行政区的制度和治理机制有别于内地,因而呈现出非常多样的产业业态。港澳以金融、文旅为主强化现代服务业,深圳培育了世界领先的电子信息产业集群,广州立足于强大的商贸物流和大型制造业,佛山是“六个轮子一起转”(意为产权多样)的制造业优等生,东莞孕育了活跃的村镇经济和熟练的产业工人,珠海依托大湾区庞大的消费人群发展休闲旅游和海洋产业。大湾区的活力来自于其组成地区的多样性,法规、制度和管理手段的创新都有必要维护大湾区的多样性

大湾区已进入产业转型和空间升级的阶段,共享发展、要素流动、包容学习的制度是保持以企业为主体的创新系统的关键。为了实现上述目标,进入土地空间存量发展阶段的深圳以城市更新为主要手段,打破城市对土地一级市场的单一路径依赖,依靠实践摸索出城乡土地二元化背景下的土地再开发制度;同时搭建城市空间资源市场与公共利益的协商平台,以实现城市土地价值向空间价值的转变;通过网络协作,整合人力、技术、信息、资本等创新要素,有效汇聚、协同创新、创造价值,以城市空间支持和保障创新生态系统[19]。

3.2 多渠道共同实现城市的公共价值

城市的公共价值体现在优质均等的医疗服务、教育、住房和休闲文化等方面,这是“城市让生活更美好”的核心,是城市在经历基础性扩张和产业发展的集聚阶段后,进一步提升城市竞争力的运营思维的变革方向。

大湾区城乡公共产品的供给机制应当更加多元,基本的生态资源和公共服务设施依靠公共财政投入得以保障,而多层次的其他公共服务可以采取政府购买、补贴、鼓励的方式,依靠市场和社会力量进行供给。

广东绿道和南粤古驿道(“双道”)作为重大民生建设项目,其线性游径的空间形态,是联系沿线各地城乡居民共建共治共享的抓手。广东绿道对推动区域生态环境保护,实现生活休闲一体化,促进宜居城乡建设具有重要意义;南粤古驿道则极大地促进了岭南地域文化特色,展示了县域经济健康发展、乡村振兴和精准扶贫的成效。“双道”促进了政府人员、专业技术人员、非政府组织、开发企业等同沿线城乡居民的直接沟通,进而推动社会治理由自上而下的“官本”模式向上下联动的控制模式转变[20]。

3.3 社区自治营造市民的宜居家园

社区自治是有别于政府和市场治理机制的另一种公共治理机制。在合理组织下,公民团体同样能实现共治和善治。自主治理突破了政府模式和私有化模式对公共资源治理的局限性,是以信任关系与协商关系为核心的基层治理机制。

南粤宗族自组织传承已久,是岭南文化的核心元素之一。以深圳、广州、东莞等为代表的“新移民”城市开放包容的精神,与城中村原村民代表的宗族体制和谐共生,加之“大湾区二代、三代”的世界视野不断融入,使得大湾区具备了社区自治的理想社会人文环境。

社区自治首先需要严格遵守法律法规,避免成为执法盲区,造成社会负面影响。以街道办事处、社区工作站或者村委会为主体的基层政府或组织,不能沦为接收上级文件、填写各类表格的“终端”,而应把更多的精力集中在了解社区动态、提供社区服务(如养老设施、社区家庭医生)、防范基层风险(如应急安全教育培训)等方面。

城市社区自治组织类型丰富,既有已经较为成熟的小区业委会,集经济与社会管理于一身的城中村股份有限公司,企业园区的创新交往学习自组织,还有网络上志同道合、虚实一体的群体(往往有群规和管理员,定期举办线上线下活动)。社区自治是中国特色社会主义最贴近人民群众的一条“新路”,其可能的前景是:党领导人民重建扁平化“社区自组织”,以社区人民的自组织实现“为人民服务”的初心与使命。

社区自治还催生了志愿者服务的蓬勃发展。广东是我国现代志愿服务的主要策源地之一,2015年的相关数据显示,全省注册志愿者逾700万人,培育发展了超过4万个志愿公益组织[21]。志愿者的服务直接面向公众,是社会治理中强大而具有韧性的基石。

四 、大湾区城市治理方向

4.1 稳定经济增长并保持公平

中欧国际工商学院经济学教授朱天在他的新作《中国式增长》一书中指出:不管一个经济体增长的根本动因是什么,这些动因都必须通过投资、教育和技术进步这三个渠道(即经济增长的直接动因)来实现生产能力和产出水平的增长。对比中国与世界、欧盟、美国、新加坡、印度1997—2017年的消费率、储蓄率、投资率,中国以54.5%的低消费率、45.5%的高储蓄率、42.0%的高投资率与新加坡、日本等国家位于各国及地区前列[22]。而教育在家庭中的支出以及教育质量的统计显示,中国与东亚几个国家和地区的教育质量不仅名列前茅,更是遥遥领先于所有发展中国家。

另一方面,面对经济周期性下滑和中美贸易战的多重影响,中国进出口增长率大幅度降低(2019年全年货物进出口仅增长3.4%,而2018年这一数据是9.7%),国家将供给侧改革、内需性金融调控作为应对经济增速下滑的制度改革重点。对应前面总结的中国可持续高增长的投资、教育和技术进步三大直接动因,只有基于普惠性的分配制度改革为更多人带来公平的住房、教育和医疗机会,同时为企业提供低成本的空间和资金支持,使其在科技研发上有持续的投入,国家的制度改革才能有效拉动经济和保障就业。

4.2 以系统性思维防控城市风险

城市作为人类文明的主要载体,是涵盖社会、经济、生态等子系统在内的复杂系统。20世纪90年代以来,我国城市空间急剧膨胀,与此同时城市发展面临的公共危机、自然灾害等风险越发复杂[23-24],并且在城市系统内部相互关联形成更加多变的系统性风险[25]。分析现代灾害防治科学60年的发展和联合国减灾行动30年的经验表明,目前全球范围内灾害不仅没有减少,反而在增加,灾害造成的经济损失和伤亡人数都在上升。今天的城市特别是大都市的社会财富大幅度增加,其脆弱性使得灾害造成的破坏程度与修复的复杂程度已超出相关技术进步的掌控。城市必须整合更多资源,建构多层次、联动迅速且富有韧性的社会治理防控体系,以系统性思维防控城市系统风险。

防灾减灾领域强调用复杂系统思维来分析问题。当今,全球化使得各种要素以越来越高的效率加速链接,在复杂的城市系统内部,各个子系统之间时刻发生“涌现式关联”①,各种要素链接发生的频率、强度远超以往。具有“突发和不确定性”的灾害风险通常首先在城市某一子系统内产生扰动点,进而通过“涌现式关联”波及到整个城市复杂系统,演变为城市系统风险。系统性思维的目标就是预测系统的某部分形势改变后涌现的变化,帮助系统决策者更好地判断、权衡,提供解决方案,应对将来的变化。

粤港澳大湾区城市治理的沿革与发展

制度-社会-地球-经济-技术系统(ISEET)图示(图片来源:新西兰国际全球变化研究所李银鹏在2019年“湾区自然灾害系统性风险高峰论坛”上所做的报告)

系统具有自我阻断或延缓某种有危害趋势的能力,对此应有足够全面的数据分析和敏捷的判断。城市应急系统往往呈现多样性,主干系统、辅助系统之间的关联度是灾害恢复的关键。灾害中的应急反应是对城市规划韧性的一个重大考验,城市系统的恢复最早会从辅助及次要的小系统如社区、公司开始;其后,大的主干系统才能逐步完全恢复。主干系统必须在规划设计阶段考虑一定的冗余,以便在运营时具有更大的兼容性。

大湾区作为人员和社会财富高度集聚区,必须转化思维,以系统性思维指导综合防灾,将建设全球先进的韧性城市作为系统风险防控的战略目标。建构高韧性、高弹性、可自我修复的城市管理能力和基础保障网络包括四个方面,一是全覆盖的基础设施,二是快捷的数据采集与处理,三是系统的科学研究与规划,四是多方联动的机制保障。

4.3 科层制度优化调整

不同于欧美代表不同阶层的多党执政“民主政治”,中国自秦代统一以来,多为大一统的中央统治政权,源自《尚书》“民惟邦本、本固邦宁”的“民本主义”成为大一统执政集团的核心思想追求。中国共产党“全心全意为人民服务”的根本宗旨就是“民本思想”的继承与发扬。北京大学国际关系学教授潘维[26]认为:中国政体可称“民本政体”。民本政体有四个支柱,第一是民本主义思想,第二是职业的治国集团,第三是官员的绩优选拔,第四是以分工制衡来防错纠错。

近期中共中央号召开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育学习活动,就是在强化党“一心为民”的最大初心不会改变。同时也应客观认识到,中国共产党诞生初期紧紧依靠群众的“扁平组织”,在治理现今庞大而复杂的社会经济体时,势必会按照法制化、专业化的需要演化为体系完整的“科层组织”。科层组织在国家大事的决策和执行力方面显示出巨大能量,但在维护社会稳定、提供民生保障等方面存在行政成本巨大、形式主义等问题。当前的任务一方面是在高层和底层机构间敷设有效的制度性联系,这个制度联系包含了省与市县层级立法自主权,即根据地方的实际发展需要,在国家大的法规框架内发挥“守土有责、发展在我”的主动性,避免科层体系“以会议落实会议、以文件落实文件”的形式主义和官僚主义;另一方面,实施大范围“扁平化”的社区建设和治理,以人民的“自组织”防范和消除基层风险。

五、大历史观下城市治理的机遇与挑战

今年在中国以及世界范围内爆发的新冠肺炎疫情,引发了国内外关于城市治理问题前所未有的关注与讨论。经济社会发展有其历史演进性,以城市治理为核心的社会变革也需要建立城市文明的“大历史观”。

首先,要尊重城市发展的客观规律,建立“城市思维”。城市思维的本质是以法制与契约为基础,回归人的需求,从人的希望、价值和信念的需求中寻找城市发展的目标,体现其对全球城市文明、人类自由和社会公平的追求。

其次,重视工业文明与信息化的充分结合。大湾区作为近代中国工业文明最早启蒙的地区之一,已经进入工业化与信息智能共同主导的新时代。大湾区有利于创新的制度设计,其表现不仅是科技研发的高投入、专利数量领先,而且是凝聚一种“知识即为资本”的城市精神,让不同知识背景、文化背景、成长背景的人们互相学习,让生活在这一地区的创新创业者体面地生活,共享社会资源,进而不断地创造出“城市知识资本”,实现全民对于科技的理性认识,实现文明时代公共价值的启蒙。

第三,延承中华优秀传统文化。中国在元明清之前就是一个开放的大国,唐代高僧玄奘由“丝绸之路”经中亚往印度取经讲学,唐代的诗歌、建筑艺术等对世界文明产生了广泛影响;宋代城市文化兴旺,商业高度发达,海外贸易繁荣。而近代每一次国家危难之际,绵延千年的“家国情怀”往往成为中国人最为硬核的精神。治理要充分树立中华民族“开放包容”与“家国一体”的自信,以法规与社会契约规范行为,以家国情怀的“大道”凝聚人心,实现“政通人和”的中国梦。粤港澳大湾区是中国现代文明与世界交汇的前沿地区,移民带来的多样性与市场经济长期发展衍生的契约精神,势必会在新时代中国城乡文明进化过程中,发展成为以“民本思想”为引领的治理示范。

注释:

①国际湾区系统性风险研究中心提出的“制度-社会-地球-经济-技术系统”(ISEET)为有效认知并防控系统性风险提供了理论模型。ISEET系统认为,在现代人类世界,5个系统紧密连接,系统之间时刻发生“涌现式关联”,系统的紧密程度发展到一定阶段,源自任何一个系统的扰动点,可能都会造成系统整体状态的变化。

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作者

杜雁深圳市城市规划设计研究院副院长

编辑、排版 / 陈程

插画 / 王彦妍

(注:本文原文刊载于《城市规划》2020年第7期)

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