欢迎访问粤港澳大湾区新闻生活综合门户网站——粤港澳在线(www.yga360.com)!

粤港澳在线

[切换城市]

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望

粤港澳在线 2020-1-3 23:01 54

摘要:  在全球化和世界贸易体系的推动下,全球数个以大型远洋港口为依托的海湾地区,逐渐形成了以巨大的都市连绵地带为载体的经济集聚区域,成为全球经济网络的重要节点。粤港澳大湾区被认为是正在崛起的全球第四大湾区。大 ...

在全球化和世界贸易体系的推动下,全球数个以大型远洋港口为依托的海湾地区,逐渐形成了以巨大的都市连绵地带为载体的经济集聚区域,成为全球经济网络的重要节点。粤港澳大湾区被认为是正在崛起的全球第四大湾区。大湾区作为多个城市的集合体,城市群规划是实现区域增长管理的重要手段。本文将对粤港澳大湾区的成长过程中的曾经编制的区域性空间规划进行全面回顾,以把握粤港澳大湾区城市群空间规划演变的脉络和特征。

01.

粤港澳大湾区作为一个变化的地理概念

2015 年国务院授权发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,是“粤港澳大湾区” 的概念首次出现在了国家层面的文件上。“湾区”的称呼之于旧金山湾区和东京湾区,它既是一个经济地理的概念,也是一个自然地理的概念。然而,粤港澳大湾区的情况却有所不同,由于自然地理的变化,这里在1947年后已被认知为三角洲,是制度界面的作用和城市群向出海口地区的聚集才使得湾区作为经济地理的概念逐步形成。

1、海陆界面的变迁《联合国海洋法公约》将“海湾”定义为:“明显的水曲,其凹入程度和曲口宽度的比例,使其有被陆地环抱的水域,而不仅为海岸的弯曲”(United Nations,1983)。典型的海湾通常自然相对稳定,然而,粤港澳湾区却处于中国第二大河珠江水系的入海口,珠江水系带来的大量物质在河口进行交换,因此,珠江口的水陆界面变化活跃,岸线变化显著。如广州南沙的万顷沙,正是清代的“乌珠大洋”在百年来淤积而成,推进速度高达平均每年125m (曾昭璇,1993)。

珠江入海口的岸线形态随着时间的推移产生变化(图1),使得人们对珠江口的地理认知也在不断地发展变化(赵焕庭,2018)。1915年,瑞典工程师柯维廉在实地考察之后提出广州至澳门一带的平原曾是海湾,后被西、北和东江的泥沙堆积为三角洲,并为之取名为“广州三角洲”(柯维廉,1916)。1930 年间瑞士籍地质学家、中山大学地质系主任哈安姆教授等在考察了广州附近的地质后称“珠江口无三角洲存在”(哈安姆,等,1930)。1947 年,吴尚时、曾昭璇发表总结性论文《珠江三角洲》并提出“珠江三角洲溺谷生成学说”,才确立了“珠江三角洲”的地理地位(吴尚时,曾昭璇,1947)。“珠江三角洲”作为共识性的称呼仅有不到百年的历史,在2006年,开始出现用“大珠江三角洲”的称号来称呼包括港澳的珠江三角洲地区。

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望图1 珠江三角洲成陆过程(公元2年、742年、1290年、1820年)

2、多元制度界面的作用珠江口地区海上贸易历史悠久,在唐代的广州与阿拉伯地区就有频繁的贸易往来。明嘉靖三十二年(1553 年),葡萄牙人租借澳门,架起了珠三角与欧洲的贸易通道;清乾隆二十二年(1757年),清朝实施广州“一口通商”,广州和澳门,成为了中国对外贸易中两个重要的城市;清道光二十二年(1842 年),香港被割让予英国,珠三角地区出现了多元的政治制度格局。

澳门被葡萄牙租用后,加快了珠三角商品经济发展。到清初,以广州、澳门两大城市为枢纽,由东西向的肇庆—广州—石龙—惠州与南北向的广州—顺德—香山—澳门构成“T”字形经济地理网络(李绮云,2004)(图2)。鸦片战争以后,香港取代澳门地位,成为与广州并立的另一大经济中心,东岸城镇逐步崛起。珠三角历史上形成的制度界面,在对外开放进程中成为推动社会经济和城市发展的重要因素。1980 年,深圳、珠海两个经济特区相继在制度边界成立,珠三角依托香港国际金融和航运中心的独特功能,成长为具有世界影响力的制造业基地。香港、澳门回归后,粤港澳大湾区城市群依然是处于不同政治经济体制下的集合体。“一国两制”下三地政治制度、法律体系和行政体系都有差异,且分属三个不同的关税区。

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望图2 清代珠江三角洲城镇分布

根据卫星影像解译数据,改革开放初期珠三角城乡建设用地总量约1 570km²,2017年已达到约9373km²,40年间增加了近5 倍。从各时段珠三角建设用地的增长分布来看,增长出现了明显的港、澳,特别是香港的制度边界的指向性(图3)。

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望图3 珠三角城乡建设用地增长过程

随着建设用地不断扩展,珠三角城镇群的形态由原来中部聚集逐步向南连绵,环绕珠江口湾区形成“马蹄形”的分布,从香港到广州及澳门到广州所形成的城市连绵地带总规模近万平方公里,这种在功能上分工明显,在形态上连绵(马向明,陈洋,2017) 的环状沿海大都市带的形成(图4),使珠三角地区在经济地理意义上出现了“湾区”的“形”。

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望图4 2018 年湾区人口密度分布

根据英国“全球化与世界城市研究小组”(GaWC) 的研究,自2000 年起,香港便在全球城市排名中长居α级,而广州和深圳两个城市在全球城市网络中的地位也不断加强。2018 年,广州上升到了α级,深圳也进入了到排名第55 位的高位(GaWC,2018)。广州、深圳作为珠三角核心城市在GaWC 排名中的迅速提升,不仅意味着城市自身与全球经济网络融合程度的加深,更体现的是其所在城市区域在全球网络中地位的提升(程遥,赵民,2018)。

回顾历史,珠三角地区的自然地理是一直在变化的,这个地区的地理称呼经历了由粤江平原到珠江三角洲的变化。澳门、香港的制度界面形成后,地区的社会经济活动由以三角洲平原为主的农业经济转向环绕海岸带的海洋经济,于是逐步衍生出珠三角作为“湾区”的概念。因此,粤港澳大湾区并不是一个自然地理的概念,它是个经济地理,更是个政治地理的概念。“一国两制”所形成的制度界面,对区域发展发挥着十分重要的作用,这是世界其它湾区所不曾见到过的。规划管理与法律制度密切相关,由于香港实行的是英美法系,而澳门和广东属大陆法系,粤港澳间的三个法域存在着两大法系,“一国两制三法域”所形成的三地间的相对独立性和差异性,对作为区域管理工具的城市群空间规划也产生了重要影响。

02.

珠三角城市群的发育与区域空间规划的开启

19 世纪末,霍华德的“田园城市”模型开启了从区域着手解决大城市问题的思想,随后克里斯泰勒的“中心地”理论进一步启发了人们对一个区域中城市之间的相互作用和关系的思考。二战之后,新的交通技术应用和产业分工促进了城市之间的联动,区域性的规划探索及各类城市群的研究在世界各地出现。澳门、香港自开埠起就与广州关系密切,珠三角是一个典型的多中心带动发展的区域,三个中心城市有自身的腹地,相互间相互影响。因此,在大都市带连绵区的形成过程中,政府多次从区域规划的层面对城市群的发展做出协调管理。

1、珠三角:外向型产业塑造的城市连绵区 历史上珠三角的城镇是沿水系分布的,改革开放以来,平坦的台地和公路建设为工业化发展提供了良好的条件,1990 年代后全球资本进一步扩张,推动珠三角东西两岸城镇不断拓展、连绵,仅不到40年便形成了今日所见的产业分布和城镇连绵区形态,呈现出跨行政边界的空间一体化,城与乡、工业与农业活动高度混杂(魏立华、阎小培,2004)。1980年代,加拿大学者麦基(T. G. McGee) 将这种普遍存在于东亚、东南亚地区的混杂空间形态称为“Desakota”,并指出这一形态的形成是由于城市间相互作用的力量大于城市与周边地区相互作用的力量所致(史育龙,1998)。然而,珠三角空间演变的实际机制与此并不完全相符,城市中心地区与城市辖区边缘地区的外向型产业园区之间的相互作用是导致城乡空间混杂的重要推动因素(图5)。

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望图5 Desakota 与珠三角城乡混杂动力模式差异

改革开放以来珠三角城镇空间的成长过程,受到市场和行政两股力量的综合作用。一方面,乡镇企业的蓬勃兴起和自1980年代开始的国际产业转移构成了推动城镇空间增长的市场驱动力;另一方面,官方划定的经济特区、经济技术开发区以及大量的产业园区则是国际产业导入的最重要的承载地,由此导致珠三角城市连绵区形成机制的独特性。相比于美国城市机动化水平提升推动郊区化而触发城市带,或日本东京都市圈轨道交通引导下的企业外迁而形成城市连绵带(Ginsburg,1991),珠三角巨型城市区域形成与此不同,其最重要的推动因素并非来自城市内部,而是主要来自珠三角长期依赖的外源型经济(图6)。

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望图6 美国、日本与珠三角城市扩张模式比较

外源型经济的特征是不但企业的投资、技术来自外部,产品的市场也是以外销为主,企业对外部的连接性十分关注,因此这类产业园区通常选址于对外交通便利区域。改革开放后我国开始实行“市带县”的行政模式,这让城市政府能够在市域范围来统筹布局工业园区。于是,无论是1990年代的经开区,还是2000 年以来的各类综合性产业园区,都往往被置于城市辖区边缘,以便于对外交通和获得连片的土地。如广州位于黄埔的经开区、惠州的大亚湾工业园区等。另一方面,在有利于原有设施的利用和土地出让的考虑下,政府通常在靠近中心城区的近郊区位规划新城建设。由此,在城市外围远郊区域涌现的工业园区,与位于近郊的居住新城在空间上拉开差距,形成了一种生产空间与生活空间分离的“园城分置”现象。

“园城分置”带来了工业园区开发的便利性,为外向型工业的发展提供了充足的空间和巨大的灵活性,加速了珠三角工业化的进程。但是,“园城分置”现象也引发一系列城市与区域问题。首先,由于园与城的相互脱离,导致产业配套水平低,城与工业园区之间大量的潮汐交通;其次,园与城的长距离分离,园区对各类服务的需求导致园与城之间的交通干道成为“马路经济”的场所,城乡混杂局面出现,城市蔓延的现象迅速成为区域性问题,对沿线自然生态环境造成极大冲击。自1980 年代末起,珠三角9 市纷纷在远离城区的“良好区位”设立起至少一个以上的各类大型对外工业园区,随后建设快速道路连接市区与园区,这种“园城分置”的开发方式,使得城市间的开敞地带被迅速填补,在城市中心区外缘形成大量的非城非乡的半城市化地区。

2、以城镇体系规划为代表的区域空间规划开启 为了适应“市带县”行政模式的管理需求以及珠三角城镇化快速发展的形势,1989 年广东省建设委员会组织编制了《珠三角城镇体系规划(1991—2010年)》,期望通过区域性的城镇体系规划应对城镇化带来的机遇和挑战。规划围绕经济发展和城镇的培育,提出重点培育广佛、深圳、珠海等10个城镇群的空间构想,并对区域性重大基础设施、旅游服务网点作出了布局安排(图7)。由于当时珠江三角洲经济区还没有建立,因此,规划的范围是珠三角的自然地理范畴。这是珠三角历史上第一个针对城镇化的区域性空间规划,珠三角城镇群规划的历史由此开启。

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望图7 《珠三角城镇体系规划(1991—2010 年)》提出的10 大城镇群空间构想

03.

珠三角城市群空间规划历程

随着城市化的推进,珠三角加上香港、澳门所组成的“大珠三角”地区,逐步形成与全球经济联系密切的城市区域,并对区域管理提出新的挑战。首先,是迫切需要建立适应城镇化趋势的区域性基础设施网络;其次,是阻止快速工业化导致的耕地流失和环境恶化;第三,是缓解财政分权背景下城市间恶性竞争与市场分割现象(银温泉,等,2001)。为应对以上各种问题,广东省政府从1994年开始,在珠三角开展了两次综合性的区域发展规划(1994,2008) 和一次以城市群为目的空间规划(2004),并在2006年与香港、澳门政府合作,开始推动大珠三角城市群协调发展的三地联合规划行动。

1、珠三角城市群三次空间规划回顾(1)1994年《珠江三角洲经济区城镇群规划》1992 年邓小平南巡,提出广东要用20 年赶上亚洲“四小龙”。为此,需要破解的困局就是粗放发展所导致的耕地流失、环境污染扩散以及各自为政的“诸侯经济”等问题。1994年,广东省正式设立“珠三角经济区”,并立即启动《珠三角经济区现代化规划》,以期通过整合优化内部资源,提升竞争力,应对外部挑战。该规划由省委、省政府直接推动,跳出了部门规划范畴,统筹协调力度空前。

《珠江三角洲经济区城镇群规划》(广东省建设委员会,1996) 作为配套专项规划之一,在继承城镇体系规划技术方法和吸收国外经验基础上,开创性地完成了国内第一个城市群规划。规划看到了珠三角城市发展与港澳的紧密关系,指出“香港与深圳一起构成了目前珠三角城市发展的另外一个极核”;认识到了改革开放后新出现的中心区+市域的“地域性城市”对城市布局带来的问题。规划以“团体冠军”为目标(房庆方,等,1997),规划所提出“三大都市区”的空间组织模式(图8) 和“都会区、市镇密集区、开敞区、生态敏感区”四类空间开发控制模式,成为后来各区域规划普遍采用的政策管制分区思想的雏形。值得注意的是,当时深圳被列为“副核心城市”,到1998 年就被省委确立为与广州同等地位的珠三角双核心之一。

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望图8 《珠江三角洲经济区城镇群规划》提出的空间结构体系

(2)2004年《珠江三角洲城镇群协调发展规划》随着越来越多的外资进入中国以中国市场为目的,珠三角国内市场腹地狭小、城乡建设水平不高成为了进一步吸引外资的制约。2004 年,广东省委、省政府决定与建设部共同组织编制《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004—2020 年)》,成为我国第一个部省合作的区域规划。规划首次提出将珠三角建设成为“世界级城镇群”的目标,关注珠三角的腹地建设问题和重视泛珠三角的协同发展,并基于“网络型空间结构”提出打造“脊梁”强化珠三角核心竞争力(图9)。

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望图9 《珠江三角洲城镇群协调发展规划》提出的“一脊三带五轴”结构

此次规划的重大特色,一是提出了九类政策区,实施区域空间管治,尤其注重对区域生态结构与生态节点的控制和管治引导,实现区域发展机会的公平,这为区域绿地、绿道的规划建设奠定了基础;二是将区域规划法定化,广东省人大于2006年通过了《珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》;三是注重行动引导,提出八个行动计划,其中“发展湾区计划”首次提出“湾区”概念,包括珠海主城区、横琴、唐家,广州南沙,东莞虎门、长安和深圳的沙井—松岗,前海—保安,是一个环珠江口的“小湾区”。

(3)2008年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》2007 年,随着中国出口退税率的下调、人民币升值和随后的世界金融海啸的冲击,珠三角的发展遇到前所未有的挑战。2008 年,广东省委、省政府联合国家发改委编制了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020 年) 》,由国务院于2008 年12 月,即改革开放30 周年的重要历史节点上正式颁布。在国际金融危机的影响与尚未解决的结构性矛盾交织在一起的背景下,规划纲要指出珠三角传统发展模式难以持续、城乡和区域发展仍不平衡和社会事业发展相对滞后三大核心问题并存,提出珠三角要推进与港澳紧密合作,共同打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群,形成粤港澳三地分工合作、优势互补、全球最具核心竞争力的大都市圈之一和亚太地区重要的创新中心和成果转化基地,并将加快推进珠三角区域经济一体化作为解决发展不平衡问题的重要举措。

为指导区域经济一体化工作,广东省政府于2009年组织编制了珠三角基础设施、产业布局、基本公共服务、城乡规划和环境保护等五个领域的“一体化规划”,期望通过多领域的推动,加快各城市行政区之间的融合,缩小区域差异和城乡差异。其中《城乡规划一体化规划》提出通过强化广州、深圳的双中心地位引领一体化发展的总体策略,同时以差异化策略实现三大都市区的一体化:广佛肇都市区以广佛同城化为核心梯度发展;深莞惠都市区以深圳为核心,以发展廊道为依托的点轴发展格局;而珠中江都市区将形成多中心均衡分布的空间格局。

2、粤港澳三地联合区域发展研究和行动计划(1)2006年粤港澳三地政府首次联合开展《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》基于对“共建世界上最繁荣、最具活力的经济中心之一”的愿景下建立“更紧密合作关系”的共同愿望,经国务院港澳办和粤港澳三地政府同意,三地城市规划主管部门于2006年合作开展了策略性区域规划研究—— 《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》(广东省城乡规划设计研究院资料室,2009)。粤港澳之间的合作由来已久,如19世纪末20世纪初,港英政府与清政府共建九广铁路、后来的粤港澳供水工程合作等,而联合开展规划研究则是历史上的首次。

本次研究希望把过去由市场主导的“非制度性”合作推向政府和市场双轮推动的“制度性”合作。研究聚焦于具有“跨界”合作意义的领域,以空间结构优化、跨界交通合作和区域生态环境保护为核心研究内容,试图从这三方面作为实现大珠城市群发展目标而提供空间合作的策略选择,为粤港澳三地政府制定区域合作及跨界政策的参考。在空间优化策略中,研究特别重视环珠江口湾区和核心城市的作用,建议三地要共同研究“环珠江口湾区”的未来发展策略。这是三地政府合作的规划文件中首次提出“湾区”概念,范围比2004版珠三角城市群协调发展规划提的湾区范围有所扩大,涵盖环珠江口的港、深、莞、穗、中、珠、澳等7座城市。

对于核心城市的功能组合与合作,研究提出三大都市区各有特色:同城化的广佛都市区、国际化的港深都市区和特色化的澳珠都市区。同时,研究基于大珠三角“一国两制”的特点,对三地协调机制进行了充分的探讨,提出了构建多层级责权明晰、多元主体互动的协调机制。

(2)2010年《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》随着环珠江口的横琴、南沙和前海相继成为各市的重点开发平台,“环珠江口湾区”的合作逐步进入粤港澳三地政府的决策议程。2009年2月,粤港澳三地政府在香港举行第一次共同推进实施《纲要》联络协调会,达成了合作开展《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》的共识。2010 年4 月,广东省住房和城乡建设厅、香港规划署和澳门运输工务司联合组织编制《行动计划》,涵盖范围包括广州、深圳、东莞、中山的部分区域及珠海全域(五市所辖的19个区) 和香港、澳门两个特别行政区全境。

《行动计划》从现状评估出发,界定存在的环境、公共服务、休闲空间等六大问题;在此基础上,提出了三类十项行动计划,其中,第一类是需粤港澳三地进行协调合作的区域性行动,如“绿网”行动和“区域公交网”行动;第二类是三地城市在共同目标下按各自情况开展的地区性行动,如“特色公共空间”行动、“步行城市”行动等;第三类是粤港澳三地跨界合作建议,如“便捷通关”行动和“跨界环保合作”行动。

《行动计划》编制工作历时4年,除了听取三地政府部门和专家的意见外,还进行了两轮公众咨询活动。最终成果经粤港澳三地政府按各自程序审议后于2014 年底完成,标志着粤港澳空间规划合作从“策略性规划协调研究”走向“面向实施的行动计划”,并表达了三地对环珠江口湾区的共同重视。这个“共识”成为了国家相关港澳政策的落脚点,“湾区”也逐步成为国家层面的议题。在这个过程中,湾区的范围也由2004 版《珠三角城市群协调发展规划》的“小湾区”,到《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》中包括7 座城市的“中湾区”,最后在国家文件中扩展到包括了港、澳和珠三角经济区9 座市共11座城市的“大湾区”。

04.

粤港澳大湾区城市群规划的特征与未来展望

1、粤港澳大湾区城市群规划的特征珠三角自1980年代经济增长带动城市发展进入快车道后,广东省政府就一直通过区域规划来加强区域协调。以1989 年的珠三角城镇体系规划为启蒙,后续开展了一系列综合性区域规划、珠三角绿道网、广深科技创新走廊规划等专项规划;也与港、澳两地政府先后共同开展了两次区域规划行动。时间的跨度让我们能够从过去历版规划中的变与不变中,进一步识别粤港澳大湾区城市群区域规划所表现出的特征和趋势。

(1)珠三角城市群规划的两个特征①问题推动 珠三角自设立经济区分别于1994、2004和2008年编制了三次城镇群与区域空间规划。这三次规划的共同点都是编制于珠三角发展的转折时期,针对珠三角不同发展阶段面临的问题和形势,从区域层面去寻求城市发展问题的解决方案(表1)。

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望

②政府主导 珠三角历次区域规划无论是从规划的组织方式、决策过程,还是从规划编制的参与者和规划的实施者来看,基本上都是政府主导。特别是到了第三次(2008 版) 规划,为了便于规划的组织实施,规划的范围由原来珠三角经济区的范围调整为完全与珠三角9 市的行政辖区范围一致。

从规划的实施方式来看(表2),1994版规划是通过省直部门对各地市上报的规划和项目审批来实现区域规划的意图;自此之后的区域规划,通常都包括省级领导小组协调监督、省级主管部门评估考核、市际联席会议协商推进等多层级行政统筹(赖寿华,等,2015)。

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望

2004 版的规划完成后进行了专门针对实施的规划条例立法(《珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》);而2008版的规划则是采用省政府对省直部门和各市政府的行政考核的方式来推进。从实施效果来看,采用行政考核方式的2008版规划实施力度最大。

(2)珠三角城市群规划的两个趋势①侧重点随着区域转型发生变化 基于外源型经济特征,为城市经济发展提供有效的区域基础设施网络和产业开发的场所,是94 和04 版区域规划的重要内容,规划具有“为增长而规划”(Wu,2015) 的特征。但从08 版规划开始,内部发展的不平衡开始成为规划的首要议题。到了2010年,省政府把建设珠三角绿道网与轨道网作为提升区域竞争力的两个抓手,而绿道网是生态、景观和市民的使用相统一的综合功能线性景观廊道,并不是传统的面向生产的基础设施。将景观作为介入城市的媒介,要放在工业城市持续转型的背景下来理解(查尔斯,2011)。珠三角作为全球制造业基地的功能在转型,而转型的过程,对珠三角区域规划的内容在产生影响,规划在过去以“硬”内容为主里出现了“软”内容。2017 年,广东省政府推动的“广深科技创新走廊规划”更为明显地诠释了这种变化:规划不仅仅关注走廊沿线的交通和空间供给,而且,报告花了更多的篇幅于创新要素的聚集和创新生态的培育(广东省人民政府,2018)。

②出现自上而下与自下而上相结合珠三角区域规划由省政府等上级部门来组织编制,通常是自上而下的过程。2008 版规划开创的另一个先例是,层级高的政府只颁布纲要性规划,后面由省直部门来编制实施性规划,这种分两步走的方式证明更能够结合实际,对后面的规划实施跟有帮助。这种模式同样应用于2010 年的绿道网规划建设中:在规划编制阶段,省层面确定布线方向,各市各自定线,再由省综合成网,上下联动,帮助地方政府实现了在整体框架下对本地资源与特色的整合;在规划实施阶段,省通过技术指引和现场督导、通报进度的方式来推进工作,各市负责建设实施。这种上下结合的方式提高了地方政府和社会的认知水平,在实施过程中形成了富有生命力的地方知识。在省推动的绿道三年行动和考核结束后,珠三角各市的绿道建设并没有停止,并出现社会组织进行绿道活动策划(刘铮,2017)

(3)大珠三角城市群空间规划(研究) 的特点大珠三角地区开展的区域规划(研究)实践次数仅两次,由此尚不足以归纳出这个地区区域规划的经验模式。不过从仅有的两次实践及其实施成效来看,与其他区域规划相比,还是可以初步发现一些不同点。

①愿景推动 大珠三角已进行的两次区域规划(研究),都是在有一个明确愿景的前提下开展。“2006 版规划研究”基于“共建世界上最繁荣、最具活力的经济中心之一”的愿景和三地建立“更紧密合作关系”的共识;而“2010 版行动计划”则是三地在通过环珠江口湾区的合作“共建优质生活圈”的共同愿景下开展的。从香港城市发展进程来看,在2007年完成编制的《香港2030规划远景与策略》报告中(香港特别行政区,2007),香港明确提出了“亚洲国际都会”的长期愿景,对标类似纽约和伦敦同样重要的地位。在该报告的第五章之中也明确指出了,香港要在国际竞争中占优离不开整个区域的经济综合实力,形成一个多核心的城市群体,这与2008 版纲要中提到的“打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群”的总体愿景是高度一致的。

②有限规划区域规划涉及的内容十分广泛,与城市群发展相关的要素更是包罗万象。粤港澳三方是在一国两制的框架下各自独立运行的,作为三地首个联合区域规划的研究项目,《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》十分慎重而恰当地界定了研究的内容:聚焦于具有“跨界”合作意义的领域,这种限定在一定范围的“有限规划”模式,是在共同愿景之下对与三方关系密切的要素进行研究并提出建议。此后的《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》更是紧扣宜居湾区这一主题展开,这保证了关键事项能够有前瞻性的安排,又避免了对各自事务做出过细的介入。

由于历史的原因,粤港澳三地的三个法域分属大陆法系和英美法系。澳门法律受葡萄牙法的影响采用了大陆法系(曾金莲,2017);中国近代在法制近代化过程中大量移植大陆法系国家的法律最终成为了大陆法系国家。而香港在被英国占领后法律采用了英美法系,回归后,原来的法律制度被保留,香港成为中国唯一的还在使用英美法系国家法律的一个区域(王立民,2017)。区域规划作为政府管理的政策,规划编制的过程就是“立法”的过程。由于两大法系存在明显差异,如大陆法系的传统是实体法,重视法律的制定与修订,而英美法系则重视程序法(赵迪,等,2015),使得三地对规划的过程和成果有明显的不同要求。如2006年开展的大珠三角规划研究,由周一星教授领衔组成了编制组,还成立了由三地著名专家学者组成的庞大的顾问团,规划研究的每个阶段都听取顾问团的意见。在研究成果形成后的征求意见时,粤、澳方面侧重关注研究结论的合理性;而香港方面则十分关注成果产生的程序,甚至有人对成果的内容并不关注,但却喊出不要“被规划”的口号。三地对研究成果反应的差异充分体现了不同法系之下三地的不同。在这种背景下,把跨区规划保持在最有限的领域是三地恰当的选择。

2、粤港澳大湾区城市群空间规划的展望2019 年2 月,国务院公布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》,纲要对未来大湾区的发展提出了五个定位,这些定位的实现,需要空间规划的展开作为支撑。因此,可以预料,更多的跨境规划将会在今后展开。如前所属,与纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区相比,粤港澳大湾区城市群最大的特殊性正在于“一国两制三法域”下的制度多元性和多极的中心体系。

大湾区可被视为一个多重行政架构的跨境区域(杨春,2008),广东与港澳为同级的政府机构,在具体事物中难免出现城市之间各自为政和“跨境保护主义”(沈建法,2002),导致区域重大基础设施规划协调的困难,如港珠澳大桥的选址建设的波折(杨春,2008)。这是由于三地间不同行政体制,不同法律司法体系,不同参与主体,不同发展理念,不同利益诉求都会对跨界事务的协调照成影响(刘云刚,等,2018)。

在很长的历史时期,珠三角都是广州引领的单中心体系,随着澳门、香港的相继介入,珠三角逐步往多中心的体系转化。《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出,未来的大湾区是港、澳、穗、深四极带动的中心体系(图10)。城市中心体系是一个区域发展的引擎,它对区域基础设施供给和区域治理都会产生深刻的影响。

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望图10 粤港澳湾区中心体系的动态变化性

因此,在制度界面和四极带动的中心体系的交织作用下,粤港澳大湾区城市群的区域治理将会比世界任何其它湾区都更为复杂。涵盖粤港澳三地的区域空间规划,依然会展现出“愿景引领、有限规划”的特征。但另一方面,随着粤港澳城市群走向湾区时代,越来越多的内容会纳入到跨界协调的范畴里,“有限规划”的范围将逐步扩大。

首先,保护区域性的自然生态本底如大气、海洋、保护动物将成为共同议题。如于1990年成立的“粤港环境保护小组”在2000年升级为“粤港持续发展与环保合作小组”,目前已经在河底淤泥整治与应对海上垃圾等若干跨境生态环境议题开展合作与研究(香港环境保护署,2018)。在气候变化下的背景下,随着湾区各城市向环珠江口聚集,追求更高质量的区域生态安全与环境品质无疑是三地的愿景与共识。

其次,湾区多核中心体系的张力将会引发更多的跨界议题。回顾历史,改革开放后大珠三角由“港主穗副”向“多核多中心”的演变过程,正是区域关系由简明的“核心-边缘”关系走向复杂化的过程。在这个过程中,粤港跨界事务的协调范畴也由交通事务向生态环境和空间优化范畴扩展。可以预料,在粤港澳共建世界级大湾区的愿景下,随着区域高快速交通建设的推进,香港、深圳、广州和澳门四个核心城市之间的功能互动将极大提升,势必促使更多议题进入区域协同的范畴。

区域交通组织方式的改变是基于城市间的合作功能的演替,香港与珠三角传统的“前店后厂”的模式正在发生深刻的变化(徐江,2008),科技创新合作(创科香港基金会,2017)、生产性服务业合作(钟韵,闫小培,2006) 等新型港珠合作模式持续推动着区域空间的优化。从1999年开始,香港规划署开展的《北往南来》研究,对香港与珠三角地区间的跨境交通进行追踪(香港规划署,1999—2017)。香港政府也多次委托学术团体对大珠三角的区域铁路、内河航运、机场航空等策略性议题展开研究,提出了若干基于香港本地发展需求的区域交通网络优化建议。

科技创新成为了新时期两地发展的空间规划的共同聚焦点。2015 年编制完成的《香港2030+:跨越2030 的规划远景与策略》旗帜鲜明地提出通过创新科技提升城市的竞争力(HKSAR,2015)。2017 年广东省发布《广深科技创新走廊规划》,也提出了联动深圳-东莞-广州的科技创新资源,建设廊带状的全球创新策源地(广东省人民政府,2018)。《粤港澳大湾区发展规划纲要》更进一步提出推进“广州-深圳-香港-澳门”科技创新走廊建设,建设国际科技创新中心。2018 年特区施政报告提出积极在落马洲河套地区发展“深港创新及科技园”、推进“明日大屿愿景”,加强香港与珠三角城市的创新优势互补(香港特别行政区,2018) 因此可以预料,在此共同愿景下,促进广深港澳四个区域中心在交通设施互通、创新要素流动和城市宜居协作等支撑湾区国际科创中心的关键议题会被纳入区域协同的范畴。

05.

结语

从自然地理的角度来看,粤港澳地区在数百年前也许是个典型的“湾区”,随着海陆界面的变化,百年前已被认为是个河口三角洲;但是,在本区特有的制度界面和不断变化的城市群形态的共同作用下,逐渐衍生出了“湾区”的认知。

为应对不同时期的问题与挑战,广东政府组织编制了多次区域性空间规划。城市群空间规划的触角于2006年扩大到包括港澳的“大珠三角”。大珠规划(研究) 作为粤港澳合作从“非制度性”向“制度性”安排的先行探索,已展现出跨境城市群规划与一般城市群规划的显著不同点。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》愿景的实现,需要空间规划的展开作为支撑。因此,可以预料,更多的跨境规划将逐步展开。粤港澳大湾区在多元制度和多核心体系的交织作用下,区域治理将会比世界其他湾区更为复杂。一方面,在“一国两制三法域”的环境下,涵盖粤港澳三地的区域空间规划,依然会展现出“愿景推动、有限规划”的特征,但另一方面,随着粤港澳城市群走向湾区时代,越来越多的内容会纳入到跨界协调的范畴里,“有限规划”的范围将逐步扩大。

在这种背景下,三地间共识的营造十分关键。考察当前深受认同的“湾区”这一概念的发育过程,便是一个三地共识逐步形成的过程。因此,为了在更多的跨境议题上达成共识,有必要在粤港澳大湾区设立联合常设机构,如粤港澳大湾区城市协会,由这个常设机构来组织智库对湾区发展面临的问题和挑战进行研究、讨论,逐步营造出对某些问题的区域共识,进而推动政府开展正式的区域研究或规划。

作者信息:

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望马向明广东省城乡规划设计研究院总规划师教授级高级工程师粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望

陈洋

广东省城乡规划设计研究院

政策研究中心主任,高级工程师

粤港澳大湾区城市群规划的历史、特征与展望

黎智枫

广东省城乡规划设计研究院规划三所工程师

文章精华
站务QQ:5665305(微信同号) E-mail:5665305@qq.com
Copyright © 2019-2021 粤港澳在线 All Rights Reserved.
粤公网安备44030702002687号 粤ICP备14084703号-14